Не так давно у департаменті, який займається контролем закупівель, були структурні зміни. Яка його структура на сьогодні?
У нас є департамент контролю у сфері закупівель, у склад якого входять підрозділи: управління моніторингу закупівель та управління перевірок закупівель. Працівники першого займаються суто електронним моніторингом, аналітичною роботою. Другі – перевірками з виходом на об’єкт контролю тощо.
Та хочу зазначити, що контроль у сфері закупівель є лише одним із багатьох напрямів діяльності органів Держаудитслужби. Окрім моніторингу та перевірок закупівель, ми здійснюємо інспектування у формі ревізії та проводимо державний фінансовий аудит. Щодо останніх, то зараз маю усі підстави стверджувати про їхню високу ефективність.

З огляду на реформу чи змінився підхід до контролю у сфері публічних закупівель?
До ухвалення змін до Закону³ контроль за дотриманням замовником законодавства у сфері закупівель здійснювали під час ревізій та аудитів. А це один раз на рік чи два роки в залежності від того, коли проводили останній контрольний захід. Фактично це був постконтроль за використанням коштів.
Запровадження такого напрямку контролю як моніторинг кардинально змінило сутність контролю. Він став системним та оперативним, а також орієнтованим тільки на кількість проведених замовником процедур закупівель.
Як визначено у Законі, моніторинг закупівлі – аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства.
Саме попередження порушень є головним завданням моніторингу закупівель. При цьому замовник, усунувши порушення на виконання рекомендацій Держаудитслужби, наданих за результатами проведеного моніторингу, не несе адміністративної відповідальності за допущені порушення.
Суттєвою відмінністю моніторингу закупівель від інших контрольних заходів є його проведення в електронному вигляді без виходу на об’єкт контролю, що значно зменшує виникнення корупційних ризиків.
Отже, завдяки запровадженню моніторингу закупівель значною мірою зменшено тиск на об’єкти перевірок шляхом скорочення кількості проведення виїзних контрольних заходів. Це є фундаментом започаткування партнерських відносин у сфері контролю між державою та об’єктами перевірок.
Таким чином головним завданням моніторингу закупівель є упередження порушень, недопущення втрат державних коштів.

Чи дозволяє штатний розпис і кількість працівників задовольнити потреби Держаудитслужби у виконанні всіх контрольних функцій? Як відомо, навантаження велике. Як вирішуєте це питання?
Наша структура та штатний розпис сформовані з урахуванням кількості об’єктів контролю та їхньої масштабності. Це дає змогу якісно виконувати свої функцію та завдання.
Звичайно, ми потребуємо висококваліфікованих спеціалістів, які були б спроможні професійно здійснювати контроль. Для цього у 2018-му та протягом цього року у службі було проведено загалом 80 конкурсів на заміщення 1 306 посад. Та, на жаль, на сьогодні є найболючішою проблемою невідповідність рівня оплати праці рівню досвіду та знань висококваліфікованих спеціалістів.
З метою залучення молоді до державної служби та до роботи в органах держфінконтролю ми регулярно зустрічаємося з молоддю. Так, починаючи з минулого року, проведено п’ять таких зустрічей зі 193 студентами провідних вишів Києва.
Але дійсно питання неукомплектованості залишається. На держслужбу насамперед не йдуть через невисоку заробітну плату.

Співпраця із громадськими організаціями⁴. Окрім критики з їхнього боку чи відчуваєте допомогу в частині виявлення потенційних правопорушень у сфері публічних закупівель?
Служба завжди була відкрита до діалогу і співпраці з громадськістю. Ми практикуємо проведення зустрічей за участі представників ГО щодо стану контролю у сфері закупівель. Також у нас діє Громадська рада – це консультативно-дорадчий орган, який, зокрема, утворений для сприяння саме участі громадськості.
Крім того, щоденно велика кількість ГО звертається до нас і повідомляє про можливі порушення.

Ми вдячні за їхню працю і контроль з боку суспільства. Та у роботі стикаємося не лише з критикою, а й з так званим «тролінгом». Є чимало випадків, коли інститути громадянського суспільства дискредитують почесну місію участі громадськості у державному управлінні.
Наша служба завжди відкрита й готова до конструктивних зауважень і пропозицій щодо підвищення ефективності роботи в цілому та вдосконалення законодавства у сфері фінконтролю.

Ваша служба оперативно відреагувала на те, що форми документів, які формуються в ProZorro, не відповідають останнім змінам Наказу № 490⁵, і розпочала моніторинг. Проте порушення з боку замовників немає, оскільки вони не можуть за відсутності технічної можливості оприлюднювати інформацію відповідно до наказу № 490. Який вихід із цієї ситуації та подібних є?
Моніторинг закупівель – порівняно новий вид контролю, який Держаудитслужба розпочала у листопаді минулого року.
Здійснюватися такий захід може лише за наявності визначених законодавством підстав, зокрема, у разі:
• спрацювання автоматичних ризик-індикаторів;
• надходження інформації про наявність ознак порушень під час здійснення відповідної закупівлі.
При цьому зволікати з ухваленням рішення про початок моніторингу не можна з огляду на обмеження, які визначив законодавець. А саме – можливість моніторингу під час проведення процедури закупівлі, укладання договору та його виконання.
Отже, за наявності підстав ми зобов’язані розпочати моніторинг та у разі підтвердження фактів порушень належно їх задокументувати.
Обставини, наведені у вашому запитанні, не звільняють нас від обов’язку діяти саме таким чином.
Водночас для вирішення подібних ситуацій найбільш дієвим засобом може бути конструктивний діалог між службою та замовником. І головне – законодавство надає таку можливість.
Зазначу, що технічне забезпечення оприлюднення інформації відповідно до законодавства є зоною відповідальності ДП «Прозорро», яке є адміністратором електронної системи та має відповідно реагувати на зміни нормативно-правових актів.
Протоколи складаємо як за результатами моніторингу закупівель, так і за результатами перевірок закупівель або ревізій.

Яким чином відбувається представництво в судах від Держаудитслужби? Цим займаються аудитори, які готують протокол про адміністративне правопорушення, чи інші працівники?
Повноваження щодо вжиття заходів, спрямованих на притягнення порушників до адміністративної відповідальності, зокрема, складання протоколів і накладення адміністративних стягнень, визначено у КУпАП⁶. Протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 164-14 КУпАП складають органи державного фінансового контролю та передають до суду, який і ухвалює рішення у справі.
Необхідно зазначити, що згадана категорія протоколів може складатися як за результатами моніторингу закупівель, так і за результатами перевірок закупівель або ревізій.

Варто враховувати, що сьогодні скласти протокол за статтею 164-14 КУпАП можна лише у разі вчинення таких порушень:
• здійснення закупівлі без застосування процедур закупівель;
• неоприлюднення або порушення порядку оприлюднення інформації про закупівлі відповідно до вимог законодавства;
• ненадання інформації, документів та матеріалів у випадках, передбачених законом.
Усі інші норми статті, які визначають порушення, не узгоджуються з чинним законодавством про публічні закупівлі.
Крім того, необхідно враховувати чудову обізнаність порушників про реальну відсутність відповідальності за ненадання необхідних для складання протоколів персональних даних.
З моменту передачі справи на розгляд до суду схема взаємовідносин формується за принципом «порушник – держава», що виключає інститут «представництва» в розумінні господарського, цивільного чи іншого процесів. Повідомлення посадових осіб про час і місце розгляду справи чи запрошення їх у судове засідання для надання пояснень здійснюється виключно за бажанням суду. У разі наявності такого виклику представництво забезпечується тим органом держфінконтролю, працівників якого запрошено до суду.
Навіть про результати розгляду справи суди не зобов’язані повідомляти нас, а тому листи про передачу матеріалів справ, відповідно до Порядку № 168⁷, містять прохання про таке повідомлення.
Питання підходу судів до розгляду справ про адміністративні правопорушення за статтею 164-14 КУпАП завжди було болючим та проблемним. Основним фактором цього можна назвати розмір штрафу від 11 900 грн і більше.
Держаудитслужба постійно аналізує практику розгляду за цією категорією справ, яка є зовсім неоднозначною. Так, за результати розгляду різними судами протоколів, що містять однакові порушення законодавства про закупівлі, може бути ухвалено різні рішення. Починаючи від притягнення особи до адміністративної відповідальності, закінчуючи закриттям справи у зв’язку з:
• відсутністю події і складу правопорушення;
• закінченням строку накладення адміністративного стягнення;
• малозначністю порушення.
Неоднозначної оцінки зазнають і дії судів щодо повернення справ про адміністративні правопорушення на до- опрацювання.
По-перше, таке рішення суду чи будь-яке його процесуальне оформлення не передбачене КУпАП.
По-друге, як правило, доводиться здійснювати листування і зауважувати на речах, що чітко врегульовані нормативно-правовими актами, і у найчастіших випадках – це неможливість внесення будь-яких змін до протоколу після вручення чи надіслання його порушнику.

Доволі часто позиція аудиторів в одній і тій же справі кардинально відрізняється. Одні вбачають порушення, інші ні. Чи відбувається координація й напрацювання однакових підходів і методології щодо виявлення однотипних порушень у сфері закупівель? Плануєте надавати замовнику узагальнені рекомендації?
Відповідно до частини 10 статті 7-1 Закону⁸ у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів із дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Оскільки законодавство часто не регулює або недостатньо ефективно регулює ті чи ті відносини, ми маємо враховувати, які норми права застосовують суди і який результат може мати судовий розгляд справи при застосуванні тих чи тих норм.
На сьогодні лише суди перших інстанцій виносять рішення у справах про оскарження висновків за результатами моніторингів. Немає ще жодної справи, яка б була розглянута Верховним Судом.
Через те, що предмет спору зі вказаної категорії справ ще не повною мірою досліджено в судах, то вона потребує детального розгляду спору по суті та з’ясування всіх обставин.
Тому ми приділяємо значну увагу вивченню матеріалів та доказів у вказаній категорії справ.
Використання судових рішень є одним із засобів покращення ефективності роботи органу державного фінансового контролю та створення єдиної правової позиції при здійсненні моніторингу закупівель.
У разі винесення остаточних судових рішень у вказаній категорії справ Держаудитслужба матиме змогу узагальнити такі позиції та надати методичну допомогу міжрегіональним територіальним органам щодо застосування норм Закону при проведенні моніторингів закупівель.

Розкажіть про взаємодію Держ- аудитслужби із органами досудового розслідування під час призначення та проведення ревізій у кримінальному провадженні. Це поширена практика? Чи слідкуєте за результатами розгляду кримінальних справ усудах, в основу яких лягли висновки ваших спеціалістів?
З правоохоронними органами взаємодіємо за двома напрямами:
– проведення позапланових виїзних ревізій на підставі їхніх звернень у межах кримінальних проваджень та відповідно до ухвал суду;
– участь працівників Держаудитслужби у перевірках під час здійснення досудових розслідувань, що проводять правоохоронні органи.
На сьогодні ще триває реформа системи правоохоронних органів. Тож із метою налагодження більш чіткої взаємодії з нами в питаннях боротьби з розкраданням державних коштів і вдосконалення механізму реалізації матеріалів заходів державного фінансового контролю систематично проводимо роботу з доопрацювання нормативних актів, які регламентують взаємодію Держаудитслужби з правоохоронними органами.
Зокрема, нами розроблено новий Порядок взаємодії служби та правоохоронних органів, врахувавши зміни до КПК⁹ України, а також інших законів і підзаконних актів.
Поряд з цим працівники Держаудитслужби постійно здійснюють моніторинг щодо ухвалення процесуальних рішень правоохоронними органами за результатами надісланих їм матеріалів контрольних заходів.

Чи задоволені організацією процесу моніторингу закупівель? З якими труднощами доводиться працювати?
Повторюся, моніторинг є новим видом державного фінансового контролю, який Держаудитслужба розпочала з листопада 2018-го.
Перші його результати засвідчили ефективність у запобіганні порушенням у сфері закупівель. Разом з тим зазначені перші напрацювання засвідчили й необхідність подальшого вдосконалення механізму його здійснення.

У поточному році Держаудитслужба надала низку пропозицій щодо здійснення моніторингу закупівель до проекту закону про внесення змін до Закону. Також нині ми разом із ДП «Прозорро» здійснюємо заходи щодо вдосконалення функціональних можливостей персонального кабінету Служби в електронній системі.
Одним з актуальних питань є якість відбору процедур закупівель для моніторингу, насамперед – із застосуванням такого перспективного механізму як система автоматичних індикаторів ризиків.
Держаудитслужба ще не повною мірою використовує дані автоматичних індикаторів ризиків, оскільки активний етап практичного їхнього застосування засвідчив низку проблем і недоліків технічного характеру, які потребують розв’язання.

За таких обставин відбір процедур закупівель для проведення моніторингу здійснюють переважно на підставі ознак порушень, які виявлені в інформації, оприлюдненій в електронній системі.
Ще є проблемним на сьогодні ухвалення судами рішень щодо непритягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель через малозначність.

Ваші поради замовникам, аби до них не завітали аудитори?

Проводити закупівлі на всіх стадіях закупівель відкрито та прозоро. Дотримуватися основних принципів, які визначає Закон. Як свідчить досвід інших країн, їх реалізують через дотримання правил етичної поведінки всіх суб’єктів сфери публічних закупівель, а не лише замовників. У закупівлях важлива і персональна відповідальність за ухвалені рішення.
Також хочу закликати замовників до вжиття всіх можливих заходів для недопущення порушень у сфері закупівель. Це має бути нашою спільної метою!

¹Головне контрольно-ревізійне управління

²Кодекс України про адміністративні правопорушення

³ Закон України «Про публічні закупівлі»

⁴Далі – ГО

⁵Наказ Мінекономрозвитку «Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель» № 490 від 22.03.2016

⁶Кодекс України про адміністративні правопорушення, ст. 234-1, 255

⁷Наказ Держаудитслужби від 01.12.2016 № 168 «Про затвердження Порядку оформлення Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами матеріалів про адміністративні правопорушення»

⁸Закон України «Про публічні закупівлі»

⁹Кримінальний процесуальний кодекс України