Професійні закупівельники жартома називають Вас батьком державних закупівель, тоді як Максима Нефьодова – батьком ProZorro. Пане Олександре, коли саме розпочалася Ваша історія у закупівлях?
Вважаю, будь-хто, хто працює у сфері закупівель, є джерелом ідей. Навіть критики (але коли критика обґрунтована та з варіантами вирішення) щодо того, з чим доводиться стикатися, і як би це покращити. Вони також мають «батьківське/материнське» ставлення до закупівель. Здається, за останні 10 років є непогана тенденція, коли кількість думок про виконання і покращення законодавства, а не його ігнорування, більшає. Особливо за останні 5 років, коли негативна атмосфера у закупівлях і думка, що все вже вирішено до тендеру, змінюється.
А власне, у моєму випадку мій професійний початок у закупівлях можна назвати так – опинився в потрібному місці у потрібний час. Коли я випадково ще в далекому 1998-му потрапив за розподілом до Міністерства економіки в той самий департамент, який сьогодні називають Департаментом регулювання публічних закупівель. Саме в ньому тоді зароджувалися сьогоднішні вже публічні закупівлі, а тоді – державні закупівлі. У той час і почалася власне робота над розробкою першої редакції Закону¹, до якої я був залучений. У міністерстві я працював до 2006-го, того часу ще й очолював згаданий департамент. Але на той момент народні депутати віддали закупівлі на корупційний бізнес Тендерної палати, а Уряд з Президентом виявилися неспроможними протистояти цьому (у мене, до речі, легке дежавю з приводу нинішньої посередницької схеми з оцінки майна, ідеолог якої той самий, що і Тендерної палати). На рівні директора департаменту покращити щось, було практично неможливо. Я вирішив змінити сферу, але у закупівлях все таки продовжив працювати, будучи згодом в одній установі заступником голови тендерного комітету, а в іншій – його членом. Тоді ж і відчув смак закупівель з іншого ракурсу, як представник замовника, який несе відповідальність за свої рішення.

Ви досить давно працюєте з різними міжнародними проектами, які відіграють неабияку роль у розвитку закупівель в Україні. Чи вдається вплинути на законодавчий процес закупівель, маючи великий багаж законотворчості у цій сфері?
Саме так, ось вже як 10 років працюю незалежним консультантом-експертом у різних проектах. Зокрема, як консультант ЄБРР сприяв проведенню переговорів і завершенню процесу набуття Україною членства в угоді СОТ із закупівель. Для Світового банку робив різні дослідження про розробку індикаторів можливих порушень при проведенні процедур закупівель, які могли бути цікавими громадським активістам і журналістам. Такі дослідження дозволяють для донорів не тільки пропонувати Уряду консультативну підтримку, а й вирішувати питання про надання фінансової допомоги у вигляді різних проектів.

А проект «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», основним досягненням якого став ухвалений Закон України «Про публічні закупівлі»?
Так, я працював у Проекті з 2014-го. Він стартував фактично відразу після Революції Гідності. Перший крок, де проект був залучений – розроблення нової редакції закону, яка була ухвалена в квітні 2014-го². Основна вимога ЄС на той час – радикальне зменшення випадків, на які дія закону не поширювалася. А їх, якщо пам’ятаєте, був 41.
Окрім цього, ми із закону прибрали і непрацюючий електронний аукціон, який був на той момент. Зауважу, тоді ще серйозно ніхто й не говорив про електронні закупівлі. Головним впровадженням у тодішньому законі була зміна концепції розуміння, хто такий замовник. Ми змінили поняття та в новій редакції відійшли від прив’язки до грошей.
Та я б не сказав, що ухвалений закон став основним досягненням проекту. Насамперед цей закон був певним компромісом. Ми мали чимало запитань щодо його відповідності європейській практиці. Але, щоб ви розуміли, передовсім це був антикорупційний закон. Питання ефективності процесів і самих закупівель було другорядним. Нашим завданням було створити законодавчі умови для прозорості та зменшення схематозів у закупівлях, повернути довіру бізнесу до ринку. Наголошу, що закон про публічні закупівлі швидко ухвалили наприкінці 2015-го. Що було нетипово для України. Та й узагалі 2015-й був вдалим політичним моментом для досить радикальних змін сфери закупівель, оскільки в один момент перейти від паперу до електроніки – це не просто зміна, а революційна зміна.

Чому знову нова редакція закону про закупівлі, що не врахували у нинішній?
Почну з того, що крім питань гармонізації не менш важливим є усунення практичних проблем чинного закону і системи ProZorro, виявлених у процесі їхньої «експлуатації».
Моменти щодо невідповідності стандартам ЄС, які не були включені в ухвалену редакцію закону, залишаються й зараз. Власне, це одна із причин того, що ми зараз працюємо над новою редакцією закону. Наведу кілька прикладів. У ЄС є п’ять процедур, у нас – три. Вважається, що така кількість не завжди є достатнім інструментарієм для проведення ефективних закупівель. Хоча можна й ЕСКО-процедуру також вважати за окрему, але ж у Законі про закупівлі визначено три процедури, і серед них її немає.
Важливим також є те, що український аукціон є єдиним способом оцінки – домінантна найнижча ціна. У країнах ЄС відбір за найнижчою ціною – один із можливих способів.

Так само і перевірка пропозицій на відповідність документації – різна. В ЄС подають тендерні пропозиції, замовник їх перевіряє, і тільки ті, що відповідають документації, йдуть на класичну оцінку або направляють на аукціон. Тобто щось схоже із нашими торгами з європорогами.
Але варто зазначити, що з точки зору ефективності закупівель така логіка домінує не тільки в ЄС, а і в країнах СОТ. Філософія закупівель в ЄС – обираємо кращих із кращих. Тобто замовники не витрачають час і ресурси на роботу із пропозиціями, які апріорі треба відхиляти.

Ми маємо розуміти, рано чи пізно довелося б впроваджувати норми законодавства ЄС, адже ми взяли на себе ці зобов’язання. І тому маємо максимально врахувати європейські правила з двох причин:
• перша – підписана Угода про асоціацію. Це не просто гарний реверанс щодо України, а результат Революції Гідності. Угода про асоціацію – стратегічний документ про те, як бачить себе Україна в майбутньому. А це – членом ЄС або, як мінімум, країною, яка повністю працює за правилами та стандартами останнього;
• друга – законодавство ЄС – це свого роду сплав досвіду 26-ти країн, які є одними із найбільш розвинутих у світі. Тому якщо там є певні речі, які працюють, значить вони з’явились не просто так.
Сьогодні беру участь у підготовці нової редакції закону. Робимо не тільки критичні зауваження, а й намагаємося «одружити» євростандарти із нашим політичним моментом і баченням команди, яка прийшла в міністерство в 2015-му.
Повертаючись до питання про результат роботи попереднього проекту ЄС, все-таки головним документом проекту є Стратегія реформування закупівель⁴, яку затвердили у лютому 2016-го та яку значною мірою підготував саме проект. Вона досить докладна, водночас відіграє роль «Дорожньої карти», де хронологічно і покроково визначено, що треба зробити і який кінцевий результат.
Стратегія – перший документ Уряду України, який був ухвалений на виконання Угоди про асоціацію в частині закупівель. У ній досить докладно описано, які саме норми із законодавства ЄС, які саме кроки та в який час і з якою метою мають бути впроваджені, аби досягти позитивного результату. Стратегія передбачає більше, ніж сама Угода про асоціацію. Оскільки містить не тільки інформацію про законодавство, а й план розвитку професіоналізму, зокрема, поступовий перехід від тендерних комітетів до уповноважених осіб, що зараз і пропонуємо у новій редакції закону про закупівлі.

Сьогодні в системі ProZorro реалізовано рамкові угоди та активно пропагують створення та діяльність ЦЗО. Як це працює в Європі? Гадаєте, це дійсно необхідно для України?
Наш проект допомагав створювати ЦЗО «Професійні закупівлі». Якщо говорити про модель ЦЗО в країнах ЄС, то сформовані вони по-різному. Організаційні моменти залежать від кожної країни, навіть від адміністративно-територіального устрою, враховують традиції бюрократії та правозастосування. ЦЗО – не тільки про те, як організовувати закупівлі в межах країни, а навіть поза її межами. Наприклад, у скандинавських країнах і в одній із директив є таке поняття як взаємодія між різними країнами-сусідами при здійсненні закупівель. Тобто коли є спільні закупівлі замовників із різних країн. Скажімо, між муніципалітетами Копенгагена (Данія) і Мальме (Швеція) відстань всього 2,5 км. Ось вони можуть створити ЦЗО, яка буде обслуговувати ці два міста з різних країн. У них є точки перетину, наприклад, заходи захисту від штормів або транспортне сполучення.
Є країни, в яких тільки одна ЦЗО, і є ті, що мають кілька. Навіть є спілка ЦЗО в межах ЄС, в яку входять ЦЗО більше 20-ти країн.

А скажіть, які форми власності переважають при створенні таких ЦЗО? Чи є в країнах ЄС, скажімо, приватні ЦЗО, чи все таки практикують виключно державні установи?
У Фінляндії є ЦЗО «Хансен», яка працює давно. Створена вона у формі товариства з обмеженою відповідальністю, де 51 відсоток належить державі. В Данії так само є ЦЗО, 51 відсоток якої належить Мінфіну, а 49 відсотків – Асоціації міст Данії.
Елементу приватного капіталу в ЦЗО у ЄС поки що немає. Наприклад, в Австрії є взагалі окремий закон, який регулює діяльність головної ЦЗО. Крім того, ЦЗО можуть створюватися на рівні земель. Австрійська ЦЗО «BBG» – законодавець мод, повністю в державній власності і підпорядкована Мінфіну. Фінансується значною мірою з бюджету, тому що в Австрії частина закупівель, які здійснюють міністерства, мають проходити тільки через ЦЗО, наприклад, меблі, комп’ютерна техніка, автомобілі тощо. Міністерства, в інтересах яких здійснюють закупівлі, беруть участь у підготовці документів.
Ми намагалися вивчити досвід, який є в ЄС, і досліджували один із прикладів впровадження в італійській ЦЗО «Consip», яка є досить потужною, електронного каталогу для низьковартісних товарів широкого вжитку. У новій редакції закону також передбачили, що електронний каталог має адмініструвати саме ЦЗО – найбільш професійний агент держави на ринку. Зараз в Україні є дві ЦЗО: ДУ «Професійні закупівлі» та ДП «Медичні закупівлі». Міноборони також повинно б мати ЦЗО, особливо в сучасних умовах, коли логістика для безпеки і оборони має працювати як швейцарський годинник, аби не було затримки і збоїв у закупівлях для потреби оборони нашої країни.
У сфері освіти насправді щось подібне до ЦЗО вже є. Це державна наукова установа «Інститут модернізації змісту освіти». Замовник, який проводить чимало закупівель централізовано. Міносвіти розподіляє кошти в регіони, і ця установа, згідно з заявками областей і міст, купує для них різні необхідні товари.

Який досвід діяльності європейської ЦЗО брали за основу для ЦЗО в Україні?
В Україні передбачено можливість встановлення Урядом обов’язкового переліку товарів, які мають закуповуватись ЦЗО. І це схоже на класичний підхід, який застосовують у ЄС. Тобто коли є частина позицій, яку обов’язково закуповують через ЦЗО. Також у міністерств є можливість добровільно звернутися до ЦЗО й передати їм ті чи ті закупівлі, але тоді це буде тарифікуватися. Це досить схоже на австрійську та італійську моделі. В Італії є так звані «агрегатори» – ті, що агрегують закупівельні зусилля в одній точці, та Consip – центральна ЦЗО, а в кожному регіоні є ще свої.

Довіру бізнесу до системи ProZorro як оцінюєте?
Суб’єктивно бачу кілька моментів. Перший – найбільше цікавить оцінка участі бізнесу в торгах, не з точки зору загальної кількості зареєстрованих учасників, а їхня якість. А вона буде тоді, коли середня кількість учасників на аукціоні буде, скажімо, не менше п’яти. Не менш важливим для якості є кількість не відмінених торгів та зменшення проведення переговорних процедур – це більш важливо для всієї системи.

Пане Олександре, що думаєте про проведення отримувачами коштів грантів/міжнародних кредитів торгів у ProZorro замість виконання правил закупівель, які встановлені міжнародними організаціями?
Закупівлі, які здійснюють міжнародні організації за своїми правилами – бізнес-модель, яка переслідує конкретні цілі, розрахована на конкретних клієнтів і період.
До речі, директивами ЄС із закупівель керуються країни-члени ЄС. А ті закупівлі, які проводить Єврокомісія для свого функціонування, здійснюють за іншими правилами – PRAG⁵. Це гарний приклад і ось чому. У PRAG є більше підстав для відхилення тендерних пропозицій, більше маневру для менш конкурентних процедур. Тому що в них палітра закупівель специфічна, значно вужча, ніж всі закупівлі у будь-якій із країни ЄС. За правилам Єврокомісії проводився відбір консорціуму, який втілював у життя проект гармонізації⁶. По суті це був тендер на організацію надання консультаційних послуг. Так само проводився тендер на закупівлю послуг із реалізації проекту, який зараз працює над новою редакцією закону про закупівлі, та в якому нині я працюю.

А якщо конкретніше, які відмінності правил проведення закупівель міжнародними організаціями і нашим законом? У чому їхня основна суть?
Наприклад, Європейський інвестиційний банк вимагає, щоб обов’язково був такий кваліфікаційний критерій як фінансова спроможність. У нас же в законі зараз його немає. Причому вимоги до фінансової спроможності та інші вимоги доволі серйозні. Наприклад, певний оборот коштів за останні чотири роки, може бути встановлена вимога щодо існування компанії не менше 5-ти років на ринку, що кожен учасник торгів має підписати заяву про доброчесність, а якщо її не буде, то пропозицію відхиляють. У нас в Україні такої підстави для відхилення немає. Візьмемо Світовий банк. Його глобальна мета – врівноважувати загальнопланетний розвиток. І для цього їхні правила мають бути дуже гнучкі, які, наприклад, допускають прямі контракти до 100 тис. доларів, тому що треба терміново на щось реагувати. Або так само – Правила закупівель ООН, в яких є правила закупівель, які пов’язані з миротворчими місіями або ліквідацією гуманітарних катастроф.
Щодо правил, за якими проводять закупівлі ЄБРР. Ці правила менш гнучкі, наприклад, ніж наш закон. Вартісний поріг вищий, але з іншого боку там і строки подання пропозицій значно більші, тому що за проектами ЄБРР левова частка коштів іде на інфраструктурні високовартісні проекти. Подання пропозицій не може бути 15 днів, а мінімум – 4-6 місяців, а інколи й довше. Значною мірою зміст правил пов’язаний із метою діяльності тої чи тої міжнародної організації.
Але на глобальному рівні у правилах закупівель міжнародних організацій і правилах закупівель України є багато спільного. Наприклад, що в переважній частині це мають бути конкурентні процедури, заздалегідь оприлюднені умови тендеру із критеріями оцінки, зрозумілим описом підстав для відхилення, гарантованим правом на оскарження, недискримінаційна технічна специфікація.
До речі, у ProZorro вже є закупівлі, які проводять за проектами, які фінансують міжнародні організації: ЄБРР, Світовий банк, Європейський інвестиційний банк. Це розпочалось із 2017-го і це дуже позитивно.

Повернемося до нового законопроекту. Які ключові зміни в межах гармонізації нашого законодавства до ЄС закладені у ньому?
Абсолютно новими є кілька інструментів, які використовують в ЄС, а в Україні не практикували. Так, запровадження аномально низької тендерної пропозиції. Пов’язано це з необхідністю протидії учасникам, що свідомо подають тендерні пропозиції з необґрунтовано низькими (демпінговими) цінами для отримання перемоги у торгах.
Як уже згадував, у законі також вводимо поняття «електронний каталог». Це систематизована база актуальних пропозицій, яку буде формувати та вести ЦЗО в електронній системі закупівель.
І ще одне нове поняття у законі – вартість життєвого циклу. Це спосіб розрахунку та порівняння реальної вартості тендерних пропозицій з урахуванням витрат протягом часу експлуатації та/або використання предмета закупівлі.
У законопроекті ми передбачили і повертаємо процедуру з обмеженою участю. Але вже у форматі і за правилами законодавства ЄС. Застосовувати її будуть виключно вище європорогів. У частині кваліфікаційних вимог повертаємо право замовника визначати кваліфікаційний критерій – фінансова спроможність учасників, який підтверджуватимуть документами фінансової звітності. Також запроваджується перевірка субпідрядників, яких планують залучити до виконання договору більше ніж 20 відсотків від його вартості, щодо їхньої відповідності кваліфікаційним вимогам і вимогам статті 17.
Також до статті 17 внесена не- обов’язкова підстава замовнику для відмови в участі й відхилення пропозиції учасника, який в того самого замовника не виконав догорів, що призвело до його дострокового розірвання із застосуванням санкцій та/або відшкодуванням збитків. Та право учасника надати підтвердження, що він сплатив або зобов’язався сплатити відповідні зобов’язання та відшкодування завданих збитків. У ЄС таку практику називають «самоочищення», коли учасник отримує шанс виправитися і далі брати участь у публічних закупівлях. Проте, як і в ЄС, у нашого замовника є право, а не обов’язок допускати такого учасника до торгів, так само, як і право відмовити в участі.
Також передбачена окрема стаття, яка пояснює, що саме слід врахувати при підготовці технічних специфікацій.

Що зі строками, які передбачені у дорожній карті щодо адаптації?
У дорожній карті та в Угоді про асоціацію перебачено п’ять етапів гармонізації.
Перший етап вимагав досить простих речей, які були виконані ще у 2010-му. І це:
• існування закону про закупівлі;
• органи регуляторний і оскарження – окремі органи;
• передбачення головних принципів проведення закупівель.

валена і дорожня карта.
Другий етап завершився у грудні 2018-го. На його виконання мали зробити усі ті речі, які вже є у новому законопроекті. Третій етап закінчиться у грудні 2019-го.
Якщо говорити про новий законопроект закону про публічні закупівлі, то в ньому ми якраз передбачили ті моменти, які вимагали на другому і третьому етапах. А це вже 90 відсотків виконання усієї роботи щодо гармонізації згідно з дорожньою картою.

Ваші прогнози щодо його ухвалення?
Враховуючи значну увагу до нового законопроекту з боку ЄС та інших міжнародних партнерів, маю надію, що ухвалення можна очікувати вже в першому півріччі цього року. Та слід ще врахувати 6-місячний період для впровадження в електронній системі його новацій та розроблення необхідних підзаконних нормативно-правових актів. Отже, повний вступ в дію законопроекту після його ухвалення може відбутися наприкінці цього/початку наступного року.

Кінцева мета такої гармонізації?
Повна відповідність нашого законодавства про закупівлі до норм ЄС має відбутися у 2022-му. Важливість такого процесу полягає не лише в тому, щоб закупівлі стали кращими чи ближчими до єврозаконодавства, а в тому, що якщо наше законодавство визнають у ЄС, то українські компанії будуть мати можливість участі та матимуть ті ж права у тендерах в країнах ЄС, що і національні компанії. Але це не значить, що маємо чекати 2022-го, аби нам сказали, що виконані всі вимоги. Та ви ж розумієте, справа не лише у відповідності законодавства про закупівлі. Все має бути в комплексі з іншими сферами. Тільки тоді наші компанії стануть повноцінними гравцями на ринку ЄС.
Глобально, кінцева мета всього цього – вільна безперешкодна торгівля і наше достойне місце в європейській економці.

Що побажаєте наших читачам?
Ставитися до змін без зайвих емоцій. Наше життя дуже швидко прискорилося, все стрімко змінюється, і, звичайно, закупівлі також. Зміни до закону про закупівлі сьогодні – це об’єктивна реальність та необхідність. За останні 4-5 років був болісний процес, але зроблено вже багато. Тому нам треба рухатися тільки вперед, акумулювати знання, досвід і ставати завдяки змінам кращими та ближчими до світових найкращих практик.

Редакція журналу дякує за розмову п. Олександру Шатковському

¹Закон України «Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти» від 22.02.2000 № 1490-III.

²Говорить про Закон України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 № 1197-VII.

⁴Розпорядження КМ України «Про Стратегію реформування системи публічних закупівель («дорожню карту»)» від 24.02.2016 № 175-р. Її мета – створити сучасну дієву систему публічних закупівель, спрямовану на створення конкурентного середовища та подальший розвиток добросовісної конкуренції у сфері закупівель. А також забезпечення виконання міжнародних зобов’язань України у сфері публічних закупівель шляхом послідовної адаптації законодавства до стандартів ЄС протягом 2015 – 2022 років.

⁵ПРАГ (PRAG) – практичні правила щодо проведення закупівель і виділення грантів Європейського Союзу. Є одним із ключових документів у роботі з проектами міжнародної технічної допомоги. Ознайомитися можна на сайті
https://ec.europa.eu/europeaid/funding/about-funding-and-procedures/procedures-and-practical-guide-prag_en
⁶Йдеться про «Проект технічної допомоги ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС». Діяв з 2013 до 2017 рр., фінансувався ЄС та виконувався консорціумом на чолі з компанією Crown Agents Ltd у співпраці з британськими компаніями BDO LLP та CIPS. Проект здійснювався у сфері управління державними фінансами та надання державної допомоги.