Пані Ліліє, розкажіть про свій професійний початок у сфері закупівель. Поділіться також враженнями від перебування на посаді директора Департаменту¹ регулювання публічних закупівель.
Зі сферою закупівель познайомилася ще у 2005 році, коли обіймала посаду заступника начальника управління освіти з фінансово-економічних питань, одночасно будучи головою тендерного комітету. На час призначення головою не знала детально законодавства про закупівлі, мала лише загальне уявлення про нього. Одночасно розуміла, що надважливим завданням є створення команди, яка б не просто формально підписувала протоколи, а дійсно брала участь у роботі тендерного комітету. То був дуже цікавий і практичний досвід, який став у нагоді, коли я доєдналася до департаменту.
Посада директора передбачає певний рівень відповідальності, оскільки розроблення та впровадження політики у сфері безпосередньо впливає на якість життя суспільства. Адже результатами здійснених закупівель користуємося усі ми – це й інфраструктура, й освіта, й медицина тощо. А тому правила, які ми створюємо, мають забезпечити вчасну та якісну закупівлю.
Разом з тим керівник – це не тільки експерт, який орієнтується у проблематиці та може запропонувати необхідні рішення, а ще і лідер, який вміє надихнути колектив не тільки на генерацію ідей, впровадження цікавих проектів, а й на виконання простої і нудної операційної роботи.
Тому для мене важливо постійно підтримувати запал у команді. Бувають різні ситуації, які негативно впливають як на команду в цілому, так і на кожного її члена. Приміром, напрацьовуємо зміни до законодавства, прагнемо запровадити ефективні інструменти, але не завжди з нами розділяють наші прагнення.

Можливо, говорите про законопроект № 8265² , який відхилили наприкінці 2018-го?
Саме так. Справа у тому, що на цей законопроект покладали багато сподівань, оскільки він містив багато прогресивних норм. Запропоновані норми були добре опрацьовані як на етапі передачі пропозицій до Адміністрації Президента, так і після внесення Президентом невідкладного законопроекту до Верховної Ради. Ми дуже сподівалися, що його ухвалять, але на жаль, так не сталося. Здається, просто не настав час.

До речі, відразу після відхилення згаданого законопроекту зранку ваше міністерство презентувало новий. Ви заздалегідь плануєте подібні альтернативні варіанти?
Як правило, ми завжди готуємо запасні варіанти, оскільки ніколи не знаєш, коли може відчинитися «вікно можливостей». При підготовці нової редакції закону були сумніви щодо включення норм про регулювання допорогових закупівель. Можливо, наявність цієї норми в №8265 стала причиною, через яку законопроект не підтримали. Ми порадилися і вирішили, норми, які були у законопроекті № 8265, дублювати у нову редакцію закону.

Над новою редакцією законопроекту наша команда працювала протягом року. Ця робота була направлена на виконання Стратегії реформування сфери публічних закупівель³, яка затверджена розпорядженням Уряду та розрахована на 5 років. У кожному періоді передбачена адаптація українського законодавства до визначених норм європейських директив. Настав час, щоб європейські норми впровадити в українське законодавство. І це досить непроста робота, оскільки треба вивчити, як певні норми працюють в Європі, приміряти їх на українські реалії і впровадити норми так, аби вони працювали.
Коли майже завершили роботу над новою редакцією закону, передбаченою Стратегією, а законопроект № 8265 ніяк не виходило поставити на голосування, виникло питання – як бути далі з тими важливими нормами, що закладені в законопроекті № 8265. Саме тоді й виникла ідея вкласти у нову редакцію закону вже певною мірою опрацьовані норми з №8265. Тому нова редакція закону має дві складові: перша – гармонізація до євродиректив, друга – удосконалення практики закупівель.

Проект нової редакції закону також передбачає значні зміни в частині оскарження закупівель. А як щодо взаємодії департаменту та Антимонопольного комітету України⁴ в цьому контексті?
Певна робота у цьому напрямі вже побудована, до речі, не тільки з АМКУ, а й з іншими стейкхолдерами нашої сфери. Взаємодіємо як неформально (робочі зустрічі, обговорення проблематики та можливих рішень щодо її вирішення), так і формально (погодження розроблених нормативно-правових актів). За участі представників АМКУ ми опрацьовували окремі норми, які були у проекті № 8265, зокрема, в частині оскарження. Представники АМКУ входили до складу експертної групи, як і представники замовників, учасників, експерти у сфері публічних закупівель, експерти із проектів технічної допомоги та представники громадськості.
Також разом працювали над методологією та рекомендаціями для замовників у частині закупівлі лікарських засобів⁵. Ініціатором такої ідеї стала державний уповноважений АМКУ – пані Світлана Панаіотіді.

Крім того, ми разом плідно попрацювали над розробленням формули, яка дозволить розрахувати зміну ціни на природний газ. Сьогодні є чимала кількість укладених замовниками додаткових угод на підвищення ціни, а от на які дані опираються замовники при ухваленні рішень і як розраховують підвищення ціни – питання відкрите. Разом з тим велика кількість замовників взагалі не розуміє, як правильно прописувати порядок зміни ціни у договорі. Тому ми і створили робочу групу, яка опікувалася визначенням оптимального підходу, що дозволяє порахувати тренди зміни ціни на ринку природного газу.
До цієї роботи були залучені наші партнери – КШЕ⁶, аналітики якої розробили формулу та наклали її на вже існуючі додаткові угоди, аби зрозуміти, як би змінилися ціни у додаткових угодах, якби застосовували розроблену формулу.
Цю формулу погодили з усіма учасниками робочої групи. Формула вже є в пабліку у вигляді узагальненого роз’яснення.

З ким ще із державних органів активно співпрацюєте над покращенням системи закупівель?
Із МОЗ – щодо розроблення рекомендацій закупівель у медичній сфері. Також до нас звернулося Мінінфраструктури щодо напрацювань методології при закупівлі будівництва і ремонту доріг. У цій сфері є чимало проблемних моментів. Ось, скажімо, не усі замовники Мінінфраструктури розуміють, чим відрізняються кваліфікаційні критерії від нецінових. Ми пояснювали так: кваліфікаційні критерії – вимоги до учасників, а нецінові – вимоги до предмета закупівлі і власне те, «за що готовий заплатити більше».
Така спільна робота, пов’язана з різними сферами, змусила нас замислитися над тим, що треба змінювати формат узагальнених листів, переходити більше у практичну площину. Говорити з експертами в різних сферах, розбиратися у певних проблемах і висвітлювати практичні приклади та підходи. Навіть у новій редакції закону ми наділили уповноважений орган додатковою функцією – розробка методології за запитом ринку.

Як виявляєте проблематику у сфері публічних закупівель?
Виявлення проблематики, її оцінка та правильне формулювання має велике значення. Якщо говорити про виявлення та формулювання проблеми під час розроблення законодавства, то тут головне – дійсно виявити та сформулювати, потім знайти варіанти, як цю проблему вирішити. А не навпаки – впроваджувати готові рішення. Досить часто так буває, що спочатку є рішення, а потім під нього формується проблема. Це хибний шлях, і тому важливо постійно себе зупиняти і перевіряти.
Якщо ж повернутися до вже напрацьованої нами практики, то ми виявляємо проблематику через аналіз зворотного зв’язку від замовників, учасників, їхніх запитів, які надходять до нас, бізнес-сніданків та інших джерел.

Максим Нефьодов в інтерв’ю⁸ для журналу «Консалт Інфо» говорив, що в Україні існують над- очікування щодо швидких змін. Так, для прикладу, європейські директиви із закупівель були затверджені в 2004, потім в 2014 і, напевно, наступні будуть в 2024. На Ваше переконання, українське законодавство швидко змінюється?
Цього року були з візитом в Іспанії з метою вивчення досвіду з питання професіоналізації закупівель. Відвідали усі органи, які так чи інакше пов’язані зі сферою закупівель. В іспанському Органі оскарження на наше запитання, як часто у вас змінюють законодавство, відповіли – один раз на 10 років, і це дуже часто, законодавство не є сталим – скаржилися іноземні колеги. Тому все в нашому житті відносно. У когось один раз на 10 років зміна законодавства – це вже занадто швидко, а у когось протягом майже трьох років без змін, сталість – це добре, але законодавство вже потребує змін. Ось власне і відповідь на Ваше запитання (усміхається – прим. редакції).
Але сподіваюсь, що рівень розвитку України найближчим часом дасть можливість працювати якомога більше за сталим законодавством, яке не буде потребувати частих змін.

До повноважень Мінекономрозвитку належить, зокрема, авторизація електронних майданчиків. Наприкінці 2018-го шість майданчиків було відключено від системи ProZorro. Яка роль департаменту щодо цього? Які проблеми виникають під час авторизації майданчиків?
Взаємодія із майданчиками є справою адміністратора системи – ДП «Прозорро». У нас же більше функція супроводження. Наш департамент отримує пакет документів від майданчиків, які хочуть приєднатися до системи, перевіряє його на відповідність постанові № 166⁹ та передає в ДП «Прозорро», після чого відбувається тестування функціоналу майданчиків.
Взагалі за ухвалення рішення про авторизацію майданчиків відповідає комісія, до складу якої входять представники Мінекономрозвитку, ДП «Прозорро» та громадськості. Після отримання результатів тестування представники ДП доповідають на засіданні комісії, яка вже ухвалює рішення та рекомендує затвердити наказ про авторизацію електронного майданчика.

Чи були запити від майданчиків у частині підняття плати за подання тендерних пропозицій?
Звісно, такі питання піднімають. При цьому всі розуміють, що підвищення тарифів відбувається за умови обґрунтованих розрахунків. На сьогодні таких ми ще не маємо.

Націлені на те, щоб усі авторизовані електронні майданчики отримали сертифікати КСЗІ¹⁰?
Однозначно. У майбутньому всі авторизовані електронні майданчики обов’язково повинні мати сертифікати КСЗІ, щоб залишатися і працювати в електронній системі закупівель.
Нещодавно завершили роботу над оновленням постанови №166. По-перше, вона змінила структуру, по-друге, у проекті оновленої постанови з’явився конкретно прописаний механізм отримання авторизації майданчиками, які будуть працювати в електронній системі після отримання КСЗІ адміністратором системи.

Як відбувається процес підготовки змін до законодавства про закупівлі? Цікавить роль вашого департаменту від написання проекту змін до закону до голосування за нього у ВР України.
Підготовка нового законодавства – довготривалий процес і потребує ґрунтовної роботи. Все починається з того, що описуємо проблему і пропрацьовуємо різні варіанти, які можуть вирішити її.
Потім відбувається презентація цих варіантів у департаменті. Збираються всі колеги, які працювали над певними рішеннями. На такі зустрічі завжди запрошуємо представників ДП «Прозорро», оскільки сьогодні законодавство напряму пов’язане із реалізацією норм в електронній системі закупівель, і ми повинні пропрацьовувати ті рішення, які можна буде реалізувати в системі, а також експертів з проекту TAPAS¹¹ і Європейського Союзу. До речі, у нас відкрився невеличкий технічний проект від ЄС на підтримку нової редакції закону.
Після презентації рішень ми обираємо оптимальне. Погоджуємо його, після чого вже напрацьовуємо концепцію, якою займається відділ політики департаменту. Це люди, які розуміють філософію у цій сфері. Вони мають концептуально представити, як це буде працювати. Після того концепт потрапляє у відділ нормативно-правового забезпечення в умілі руки юристів, які «одягають» концепцію в норму закону.
І коли проект закону готовий, презентуємо його в департаменті та обговорюємо із колегами з ДП «Прозорро». Якщо суттєвих зауважень немає, проводимо обговорення із усіма зацікавленими сторонами.
Ми проводимо круглі столи, отримуємо пропозиції, коригуємо, відправляємо на внутрішнє погодження текст проекту. Його опрацьовують юристи міністерства, коментують і дають зауваження. Опісля доопрацьовуємо і знову – до юристів міністерства.
Після чого місяць нормативний акт має бути оприлюдненим на сайті Мін- економрозвитку. Додатково розміщуємо його у Фейсбуці.
Під час презентації ми просимо всіх, якщо є ідеї як зробити по-іншому, не просто критикувати, а надати сформульовані норми. Маючи на руках готовий проект, відправляємо його в обов’язковому порядку до Державної реєстраційної служби, на погодження до АМКУ та Міністерства фінансів. Чекаємо офіційних висновків. Уже потім з отриманими висновками – в Міністерство юстиції, яке робить загальний висновок. Це дає можливість звертатися до Уряду, який має ухвалити рішення про передачу законопроекту до Парламенту.
Після реєстрації законопроекту в Парламенті розпочинаємо активну роботу з його комітетами перед тим, як проект буде внесено в порядок денний. Визначається перелік комітетів, які будуть опрацьовувати законопроект. Якщо говорити про нову редакцію закону, то такими комітетами можуть бути Комітет з європейської інтеграції, профільний Комітет з питань економічної політики та, можливо, Комітет з інформатизації.

У комітетах колеги мають експертизу і своє бачення, яке не завжди збігається із нашим, і тут треба вміти пояснити, як те, що ми пропонуємо, буде працювати. В цій роботі також можна напрацювати і врахувати інші пропозиції, які будуть доречними. При цьому дуже важливо розуміти, що всі норми закону пов’язані між собою, і при невдалій зміні однієї норми можуть залишитися «мертвими» інші.
Певні ризики виникають, коли намагаються внести зміни на етапі голосування. Щось додають або видаляють із тексту проекту, не завжди замислюючись над наслідками. В таких ситуаціях наше завдання – оперативно пояснити, чому запропоновану норму не можна вносити. Подібні ситуації виникають і на етапі погодження проекту із зацікавленими органами державної влади.

У директивах ЄС чітко виділені договори підряду про постачання товару, надання послуг і концесійні договори. В нас тільки одна «гола» стаття 36 Закону, яка не повністю враховує правову природу кожного із таких договорів, особливо договорів підряду, що укладають на два і більше років. Чи буде врегульована ця проблема?
Поки що ідеї виокремити за договорами ми не розглядаємо. Але плануємо зміни до статті 36 в частині підрядних робіт. Довготривалі договори підряду потребують постійного перерахування вартості, і стаття 36 обмежує замовників та іноді спонукає до пошуку різних рішень, які не зовсім відповідають принципам Закону. Тому ми запроваджуємо додаткову підставу для внесення змін у договори підряду, яка дасть можливість коригувати ціну.

Угодою про Асоціацію з ЄС передбачена адаптація українського закупівельного законодавства до європейського. Проте в деяких країнах ЄС ще досі практикують подання паперових тендерних пропозицій. Прокоментуйте.
Згідно з директивами ЄС, до кінця 2018-го має бути запроваджена електронна подача пропозицій. І деякі держави ЄС вже виконали цю умову. Але здійснювати оцінку пропозиції можна в будь-якому вигляді, оскільки це питання не врегульовано. Деякі більш консервативні країни не схильні до різких змін і можуть трохи затриматися з переходом на повну електронізацію.
Якщо говорити про Україну, то електронізація потрапила у пріоритетні напрями в межах реформи сфери закупівель. Це був перший і головний напрямок із трьох визначених. Другим визначили професіоналізацію сфери, третім – впорядкування контролю. Ми всі розуміємо, що електронний інструмент може бути суперінноваційним та сучасним, але водночас для того, щоб він приносив додаткову цінність та користь, він має бути в руках професійного замовника. Разом з цим досить важливим залишається наявність контролю, оскільки навіть професійно підготовлений замовник із неправильною мотивацією може досить жорстко зловживати.

Ви згадали про такий пріоритетний напрямок як професіоналізація. Як це буде враховано у новій редакції закону про закупівлі?
Радію від того, що у новій редакції Закону про закупівлі передбачено інші підходи до організації закупівельної діяльності та скасовано тендерні комітети. Це проблема, з якою я прийшла в департамент, оскільки особисто відчувала відсутність умов для ефективного проведення процедур закупівель. Коли ти зайнятий основною роботою і додатково навантажений проведенням торгів, зовсім не маєш часу та сил працювати над ефективністю процедур закупівель. У новій редакції закону запропоновано, що закупівлі буде проводити виключно уповноважена особа.

Але відразу постане запитання, особливо в маленьких замовників, де взяти кошти на уповноважену особу, і хто на це погодиться?
Так, ми це розуміємо. І тому запропоновано кілька підходів. Перший – для замовників, у яких немає сенсу вводити посаду фахівця з публічних закупівель, передбачено можливість організації закупівельної діяльності шляхом довантаження існуючих працівників, але з оплатою за цю роботу. Другий – введення безпосередньо у штатні розписи фахівців із публічних закупівель і наділення їх функціями уповноваженої особи. Ми хочемо відійти від колективної безвідповідальності й навчити тих, хто проводить закупівлі, брати на себе відповідальність за прийняті рішення. Третій підхід більше підходить для підприємств, які є замовниками в розумінні закону, оскільки є можливість залучати фахівців на підставі трудового контракту.
Варто ще згадати про можливість передачі функції проведення процедур закупівель до Централізованих закупівельних організацій. Оскільки Урядом було ухвалено постанову «Про особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій», плануємо низку дій, направлених на масштабування ЦЗО в регіонах. Вже в січні плануємо запросити до Києва міських голів, голів ОДА та обласних рад для того, аби їм розказати про ЦЗО, що вирішує створення таких організацій на рівні регіонів, та допомогти зорієнтуватися щодо необхідності створення таких організацій у містах та регіонах. Ми готові надавати методологічну допомогу тим керівникам, які зацікавлені в ефективному використанні коштів громад.
Основна мета створення ЦЗО – забезпечити професійне проведення процедур закупівель і досягти оптимального рівня економії за рахунок агрегації обсягів.
ЦЗО можна буде створити на обласному рівні. Всі замовники регіону зможуть звернутись до неї, щоб для них професійно провели процедури закупівель. Передбачається, що ЦЗО відповідатиме за проведення процедур, а здійснення оплати за укладеними договорами залишиться за розпорядниками коштів.

Пані Ліліє, ідеальний закупівельник буває? Як би Ви його охарактеризували?
Якщо зараз і не так багато ідеальних закупівельників, то після затвердження професійного стандарту, я просто впевнена, їхня кількість значно збільшиться. Саме зараз ми працюємо над професійним стандартом закупівельника. У класифікатор професій фахівець з публічних закупівель був внесений давно, але вимог так і не було затверджено. Ми напрацювали вимоги щодо компетенції такого фахівця – професійні та загальні. Після обговорення розробленого стандарту відправимо його в інститут, який відповідає за затвердження таких стандартів. Тож на початку лютого плануємо мати професійний стандарт фахівця з публічних закупівель.

Як правило, керівники замовників до кінця не розуміють навантаження на працівників, які організовують закупівлі. Дуже часто вони вважають, що організувати та провести тендер – просто.
Так, дійсно, це має місце. Звісно, ми не можемо втручатися у діяльність конкретного замовника. Але маємо на меті донести головний меседж для керівників, що здійснення закупівель – важливий процес в організації. Від того, наскільки він відпрацьований, залежить якість виконуваних функцій організації. Тому створення структурного підрозділу, який відповідає за закупівлі, має бути в інтересах керівника.
Керівники мають усвідомити, що саме вони відповідають за діяльність своєї організації, що фахівець, який займається закупівлями, має бути свідомий про цілі й потреби організації, аби правильно спланувати свою діяльність і вчасно забезпечити товарами, роботами і послугами свою організацію.

Як бути із майбутніми уповноваженими особами, щоб у них не склалося уявлення, що їх залишили напризволяще?
Саме в межах нового закону передбачаємо створення робочих груп для формування тендерної документації, а для оцінки пропозицій – залучення інших колег із організації. Хоча такий підхід використовують і зараз, ми це закріпили в рамках закону. Уповноважена особа несе відповідальність за закупівлі, але це не означає, що вона має робити все самостійно і вміти все.

Що вдалось зробити для розвитку закупівель у 2018-му та які плани на 2019-й?
Маємо багато досягнень, зокрема підготовка нової редакції закону, в який, як я вже говорила, увійшли опрацьовані департаментом норми проекту № 8265. Також підготували нову редакцію постанови № 166.
У 2017-му ми вже активно працювали в напрямі професіоналізації з державними ВНЗ. Тому в минулому році продовжили цю практику та зосередили свою увагу на комерційних ВНЗ. Донесли до них, що є ринок, який потребує фахівців із закупівель, та надали їм певну методологічну підтримку. Вся інформація оприлюднена на сайті Мінекономрозвитку в розділі «Професіоналізація». У навчальних закладах введена спеціалізація з магістерських програм із денною та заочною формами навчання, досить багато закладів ввели дисципліну «Публічні закупівлі»¹².
Оскільки у 2019-му плануємо впровадити електронні каталоги у допорогових закупівлях, зараз виділяємо час на опрацювання концепту впровадження е-каталогів, а також хочемо повноцінно запустити закупівлі за рамковими угодами (нормативно та технічно).

І на закінчення: що побажаєте читачам журналу «Консалт Інфо» у 2019-му?
Не втрачати надії та завжди пам’ятати, що сфера закупівель змінюється і постійно розвивається.
А разом з нею – розвиваємося всі ми, стаємо професійнішими. Бажаю читачам вчитися виходити із зони комфорту, оскільки це стимулює до розвитку. Ставтеся до своєї роботи так, наче робите її для себе, для своїх дітей, батьків і колег, і тоді наша країна буде змінюватися на краще і розвиватися.
І, звичайно, міцного здоров’я, особистого щастя, злагоди і миру усім нам! Тільки вперед і до кінця!

Редакція журналу дякує за
розмову пані Лілії Лахтіоновій

¹ Департамент регулювання публічних закупівель Мінекономрозвитку є структурним підрозділом уповноваженого органу Мінекономрозвитку, який займається політикою у сфері закупівель (далі – департамент).

²Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України № 8265 від 13.04.2018, який 23.11.2018 ВР України не підтримала.

³Розпорядження КМ України від 24.02.2016 № 175-р «Про Стратегію реформування системи публічних закупівель («дорожню карту»)».

⁴Далі – АМКУ

⁵Детальніше про рекомендації щодо закупівлі ліків читайте на стор. 36 номера.

⁶КШЕ – Київська школа економіки.

⁸Інтерв’ю з Масимом Нефьодовим читайте в № 1 журналу «Консалт Інфо» на стор. 6.

⁹Постанова КМ України від 24.02.2016 № 166 «Про затвердження Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків».

¹⁰Комплексна система захисту інформації в електронній системі закупівель.

¹¹Місія проекту TAPAS — протидіяти корупції через реформу електронного врядування в Україні та запроваджувати кращі світові практики у сферах: електронні закупівлі, відкриті дані та електронні послуги.