Зазвичай публічність закупівель цікавила громадськість і експертне середовище як антикорупційний запобіжник. Ми ж хочемо подивитись на систему (тут і далі під системою закупівель розуміємо законодавчу базу та електронну систему «Prozorro») з точки зору її ефективності і дослідити можливі шляхи її покращення. До цього нас спонукало зокрема те, що останнім часом все помітніше лунають заяви про її недосконалість. Зокрема, від народних депутатів, які пропонують виводити окремі категорій замовників із-під дії Закону. Ключовою претензію до системи є складність процедур закупівель, яка може спричиняти неуспішність та довготривалість їхнього проведення. Довготривалість також є одним із ключових зауважень як замовників, так і учасників, про що свідчать опитування «Трансперенсі Інтернешнл Україна».
Щоб виявити проблеми і причини, які найчастіше призводять до неуспішності закупівель та їхньої значної тривалості, ми проаналізували дані «Prozorro», використовуючи ВІ модуль. За результатами проведеного аналізу з’ясувалося, що очікувана вартість кожної другої спрощеної закупівлі є нижчою 50 тис. грн, а кожні п’яті відкриті торги оголошуються на суми менше 200 тис. грн. При цьому такі закупівлі складають лише пару відсотків від загального бюджету закупівельника, але суттєво менш успішні, ніж закупівлі на великі суми. Крім того, загальна кількість конкурентних надпорогових закупівель щорічно зростає приблизно на 6-7 %, а кількість конкурентних допорогових закупівель за останні три роки зросла більш ніж у півтора рази, що не тільки збільшило тривалість процесу закупівлі, але й призвело до зниження конкуренції на таких торгах.
Аналізуючи дані електронної системи «Prozorro», ми зосередили свою увагу на двох проблемах, які, на нашу думку, прямо впливають на те, що іноді закупівля перетворюється на безкінечний процес з непередбачуваним результатом.

Зростання кількості закупівель – це навантаження на замовника, учасника та електронну систему
Закон чітко визначає вартісні межі предмета закупівлі та типи закупівель (процедур), які можуть при цьому застосовуватись. Безпосередній Порядок визначення предмета закупівлі затверджено наказом Мінекономіки від 15.04.2020 № 708.Існують два основних типи замовників: «звичайні» (визначені п. 1-3 ч. 1 ст. 2 Закону) та замовники в окремих сферах (згідно з п. 4 ч. 1 ст. 2 Закону). Вартісною межею для «звичайних» замовників при купівлі товарів і послуг є 200 тис. грн, для робіт – 1,5 млн грн. Для замовників у окремих сферах – 1 млн та 5 млн грн відповідно.
Якщо очікувана вартість закупівлі менше встановлених вартісних меж, але за межами 50 тис. грн, то замовник має провести спрощену закупівлю або закупівлю з використанням електронного каталога. Якщо вище встановлених меж, то він зобов’язаний проводити процедури закупівель, зокрема відкриті торги, як основну процедуру. Відкриті торги складніші у порівнянні зі спрощеними закупівлями, оскільки потребують наявності мінімум двох учасників, мають тривалішу і більш складну процедуру, для учасників передбачена можливість захисту своїх прав і інтересів в органі оскарження тощо. Разом з тим відкриті торги підвищують прозорість витрачання публічних коштів.
Через збільшення з року в рік грошей у замовників, що пов’язано зокрема з наявними інфляційними процесами, суттєво зростають обсяги конкурентних допорогових та надпорогових закупівель.
Наприклад, кількість конкурентних надпорогових закупівель щорічно зростає приблизно на 6-7 %. Якщо за три квартали 2019 року їх було 67 тис., то в цьому році – вже 86 тис. тендерів. У 2022 році очікується, що їх буде в півтора рази більше, ніж на початку роботи «Prozorro».
Кількість конкурентних допорогових закупівель зросла ще більше через впровадження законодавчих змін. До весни 2020 року у «звичайних» замовників при закупівлі на суму до 200 тис. грн був вибір: або укладати прямі договори, або проводити конкурентні допороги. З весни 2020 року передбачено обов’язкове проведення спрощених закупівель, якщо вартість закупівлі дорівнює або перевищує 50 тис. грн. Це призвело до імперативного виведення із «сірої» зони значної частини неконкурентних закупівель та відкриття цього ринку для бізнесу. Водночас це збільшило тривалість закупівель та їхню кількість, яка з 2019 року зросла більш ніж у півтори рази.
Як не дивно, зростання кількості конкурентних закупівель може негативно впливати на ефективність – як з точки зору часу на закупівлю, так і з точки зору економії.
Отже, можемо зробити такі висновки.
1. Кількість конкурентних закупівель суттєво зростає зокрема внаслідок інфляційних процесів та наявних неуспішних закупівель. Це поступово збільшує навантаження на електронну систему.
2. Час на проведення закупівель з урахуванням неуспішних закупівель збільшується, що спричиняє навантаження на замовника та не забезпечує безперервність закупівель.
3. Суттєве зростання закупівель спричиняє навантаження на учасників та призводить до зниження рівня конкуренції, що впливає на ціну.

Конкурентні закупівлі на малі суми – джерело неуспішних та довготривалих закупівель
Очікувана вартість кожної другої спрощеної закупівлі є нижчою 50 тис. грн, а кожні п’яті відкриті торги оголошуються на суми менше 200 тис. грн (Рис. 1.). При тому, що в грошах вони займають менше 1 % від очікуваної вартості закупівель.
Є кілька причин, чому закупівлі, очікувана вартість яких є меншою встановлених вартісних меж, проводяться за непередбаченими процедурами.
1. Замовники та незамовники у розумінні Закону, які відповідно до вимог статей 75, 77, 78, 79 Господарського кодексу України зобов’язані звітувати про укладені договори про закупівлю товарів, робіт і послуг за кошти підприємств, хочуть купувати на конкурентній основі. Найчастіше це відбувається, коли закупівлі є багатолотовими або сезонними.
2. Замовники не вміють правильно визначити новий предмет закупівлі. Наприклад, за 4 знаком 15510000-6 (Молоко та вершки) ДК 021:2015 очікувана вартість закупівлі складає 250 тис. грн. Замовник логічно здійснює закупівлю, застосовуючи процедуру відкритих торгів. Через певний час у замовника з’являється необхідність придбати додатково молоко за тим же 4-м знаком 15510000-6 (Молоко та вершки) з очікуваною вартістю в 75 тис. грн. У разі виділення замовнику додаткового фінансування або перерозподілу ним коштів у межах всього бюджету для закупівлі, яка не була передбачена, замовник має проводити спрощену закупівлю, оскільки це новий предмет закупівлі. При цьому найчастіше замовник здійснює закупівлю за відкритими торгами, аргументуючи тим, що оскільки попередня процедура – відкриті торги, то закупівля за тим самим 4-м знаком має здійснюватися за аналогічною процедурою.
На нашу думку, основною причиною наявності великої кількості конкурентних закупівель на малі суми є обов’язкова агрегація закупівель на рівні певної кількості знаків коду ДК 021:2015 згідно з Порядком визначення предмета закупівлі.
Основна проблема конкурентних закупівель на малі суми порівняно із великими навіть не в їхній великій кількості, а в тому, що вони у своїй більшості неуспішні. Для спрощених закупівель «критичною» межею є сума до 10 тис. грн, а для відкритих торгів – усе, що нижче 200 тис. грн.
Результати аналізу свідчать про таке.
1. І в надпорогових, і в допорогових закупівлях замовники проводять закупівлі, очікувана вартість яких нижча встановлених вартісних меж. Це збільшує кількість процедур, що поступово збільшує навантаження на електронну систему.
2. Більша частина конкурентних закупівель з очікуваною вартістю нижче встановлених вартісних меж є неуспішними. Це створює додаткове навантаження на замовника та збільшує час на проведення закупівель, оскільки він має забезпечити їхню безперервність, проводячи додаткові закупівлі.
3. Зростання конкурентних закупівель, очікувана вартість яких менше встановлених меж, спричиняє навантаження на учасників та призводить до неуспішності закупівель.

Можливі напрями вирішення проблем системи
Обидві проблеми – і зростаюча з року в рік кількість процедур, і велика кількість закупівель на малі суми призводять до збільшення тривалості закупівель. По-перше, закупівель стає просто більше. По-друге, майже кожна друга конкурентна закупівля – неуспішна. Медіанна тривалість успішної надпорогової закупівлі складає 39 днів, допорогової – 23 дні, а в разі їхньої неуспішності тривалість додатково зростає відповідно на 16 і 10 додаткових днів.
Ми дослідили кілька сценаріїв моделювання регулювання, які можуть допомогти системі закупівель стати ефективнішою:
● підняття порогів із 200 до 500 тис. грн для звичайних замовників;
● зміна порядку визначення предмета закупівлі товарів та послуг, а саме відміна правила агрегації за 3-4 знаком коду ДК 021:2015;
● розширення використання електронного каталога.

Зміна порогів
У 2020 році було успішно проведено 289 тис. конкурентних закупівель (308 тис. лотів). З них 103 тис. (117 тис. лотів) – надпорогові закупівлі (здебільшого відкриті торги), зокрема 88 тис. – це товари і послуги (без робіт). З них 72 тис. провели «звичайні» замовники.
Що буде, якщо саме для цієї категорії підняти поріг із 200 тис. грн, наприклад, до 500 тис. грн?
Згідно з нашою методологією, в діапазоні між 200 до 500 тис. грн опиняться близько 18,5 тис. тендерів, які можуть переміститися у спрощені. Якщо ж передбачити обов’язкове застосування спрощених закупівель не з 50, а з 200 тис. грн, то кількість останніх знизиться на 75 тис. – вони перемістяться в сегмент прямих неконкурентних закупівель. Таким чином «чиста» різниця конкурентних закупівель становитиме менше 56,5 тис. процедур – це 20 % від 286 тис. усіх завершених конкурентних тендерів у 2020 році. Варто зазначити, що не все, що підпадає під певний ціновий поріг, дорівнює відповідній процедурі. Замовники можуть проводити спрощену процедуру і тоді, коли в них є право на «прямі» закупівлі (про це детальніше зазначалося вище).
Щодо сум, загальний обсяг надпорогових закупівель, відповідно до моделювання, в обсязі 5,5 млрд грн може переміститися в сегмент конкурентних допорогових закупівель, а конкурентні допорогові закупівлі в обсязі 7 млрд відповідно – в сегмент неконкурентних. Отже, фактично конкурентні закупівлі обсягом близько 1,5 млрд грн можуть закуповуватися в неконкурентний спосіб. Це становить менше чверті відсотка від загальної суми 2020 року.
Окремо слід згадати, що в зазначені діапазони також потрапили 26 тис. конкурентних неуспішних закупівель, що також займає час закупівельника.
Зрештою підняття порогів повинно зменшити кількість скарг на 10 % або на 1300 скарг (у 2020 році було подано близько 13 тис. скарг).
Підсумовуючи наведене, можна стверджувати, що підвищення вартісних меж для «звичайних» замовників з 200 тис. грн до 500 тис. грн на підставі обрахунку даних за 2020 рік може потенційно зменшити загальну кількість конкурентних процедур на 20 % в кількості і лише на 0,25 % – в грошовому вимірі.

Зміна Порядку визначення предмета закупівлі
В європейському закупівельному законодавстві предмет закупівель визначається за тим кодом CPV (Єдиний закупівельний словник), який найчіткіше його описує. Тобто правила обов’язкової агрегації за класом не передбачено. В Україні визначення предмета закупівлі за певним знаком CPV стало додатковим антикорупційним запобіжником (замовники здійснюють закупівлі за передбаченими конкурентними процедурами в прозорий спосіб).
У сьогоднішній реальності це призводить до збільшення кількості неефективних закупівель. Ми вже робили подібний аналіз на даних за 2019 рік. Тут оновимо цифри на прикладі 2020 року.
У 2020 році замовники завершили 308 тис. конкурентних лотів очікуваною вартістю 585 млрд грн. З них 260 млрд грн – лише товари та послуги (без робіт). З них 235 млрд грн – надпорогові закупівлі, решта – допорогові закупівлі.
Згідно з нашою методологію, в разі зміни Порядку визначення предмета закупівлі кількість надпорогових закупівель може зменшитись на 24,5 тис. лотів (за рахунок відкритих торгів). Для здійснення цих закупівель замовникам довелося би провести додатково понад 300 тис. окремих закупівель, здебільшого спрощених. Проте, якщо такий самий підхід застосувати для спрощених закупівель, то частина таких закупівель має переміститися в сегмент неконкурентних. Так «чисте» зменшення спрощених закупівель може скласти 34 тис. лотів. Це приблизно 12 % від загальної кількості завершених конкурентних лотів у 2020 році.
Зазначимо, що оцінка впливу зміни Порядку визначення предмета закупівлі дуже нестабільна порівняно із оцінкою зміни порогів. Усе буде залежати від поведінки самих замовників, а саме чи стануть вони ділити закупівлі на дрібніші.
Щодо сум, то такий підхід до визначення предмета закупівель може зменшити обсяг надпорогових закупівель приблизно на 7,5 млрд грн, а обсяг конкурентних допорогових закупівель – на майже 5 млрд грн. Отже, конкурентні закупівлі обсягом у 2,5 млрд грн може бути здійснено у неконкурентний спосіб. Це становить менше ніж піввідсотка від загального обсягу конкурентних закупівель у 2020 році.
Пересвідчитись у цій логіці не складно, якщо просто проаналізувати лоти в 2020 році. Лоти, які складаються лише з одного товару чи послуги, здійснюються найчастіше, а саме у 92 % обсягом в 239 млрд грн із 260 млрд грн.
Важливо зазначити, що зміна Порядку визначення предмета закупівлі і зміна порогів не доповнюють ефект один від одного, а поглинають. Піднімаючи пороги, ми зменшуємо кількість закупівель на малі суми. І це відбирає «поле» для поділу на менші при «відпусканні знаку коду ДК». І навпаки. Наприклад, якщо в нас є відкриті торги на 300 тис. грн із двома різними товарами, то, теоретично, вони можуть бути поділені на дві спрощені закупівлі. Проте якщо поріг буде становити не 200, а, скажімо, 500 тис. грн, то з самого початку будуть не відкриті торги, а спрощені.

Добровільне та обов’язкове застосування електронного каталога
Додатковим джерелом економії часу при проведенні закупівель може стати розширення використання електронного каталога. Наразі для здійснення закупівлі товару до 50 тис. грн замовник може укласти «прямий» договір або використати е-каталог. Від 50 тис. грн і до встановленого порогу – спрощену закупівлю або використати е-каталог шляхом оголошення запиту ціни пропозицій.
Відповідно до даних за 9 місяців 2021 року, через е-каталог замовники купували 97 категорій товарів. Якби закупівлі всіх цих товарів були би здійснені через е-каталог замість спрощених закупівель, то це дозволило б зменшити кількість останніх на 38 тис. або на 12 % від усіх конкурентних допорогових закупівель в 2020 році. Це нині максимально теоретичний ефект, який втім може бути розширений через збільшення пропозицій товарів у е-каталозі.
Водночас використання е-каталога може значно скоротити тривалість здійснення закупівель порівняно з проведенням спрощеної закупівлі. Так, процедура закупівлі з використанням запиту ціни пропозицій в е-каталозі медіанно триває 8 днів на відміну від 23 днів при спрощених. При цьому залишається беззаперечним той факт, що закупівлі, здійснені через е-каталог, є конкурентними, оскільки при здійсненні закупівлі на суму 50 і більше тис. грн обов’язковим є застосування запиту ціни пропозицій.
Тож обов’язкове застосування е-каталога при здійсненні закупівель може значно скоротити закупівельний процес, зменшити кількість спрощених закупівель, що дозволить знизити навантаження на електронну систему, знизити рівень зловживань замовниками, які усвідомлено застосовують дискримінаційні вимоги при здійсненні спрощених закупівель, та розширити доступ бізнесу до публічних закупівель.
Розширення використання е-каталога може бути запроваджено шляхом прямого зобов’язання замовника здійснювати закупівлі відповідних товарів (за умови їхньої наявності) через е-каталог. При цьому за умови неуспішності такої закупівлі замовнику можна дозволити перейти до використання спрощеної закупівлі.
Варіанти запровадження обов’язкового використання е-каталога можуть бути різними, а тому вони потребують обговорення. На нашу думку, поточна ситуація, коли замовники проводять в рік більше 30 тис. конкурентних закупівель канцелярії за класом ДК 021:2015 «30190000-7 Офісне устаткування та приладдя різне» або майже 100 тис. закупівель фармпродукції за класом ДК 021:2015 «33600000-6 Фармацевтична продукція» у вигляді спрощених чи відкритих торгів, які можуть тривати кілька місяців, заслуговує на особливу увагу та потребує запровадження змін, які дозволять її змінити.
Впровадження навіть окремих описаних вище змін дизайну системи закупівель здатне підвищити її ефективність. Разом з тим комплексне впровадження запропонованих рішень дозволить значно знизити рівень критики щодо складності та довготривалості здійснення закупівель.
Отже, ми підтримуємо низку рішень, які дозволять скоротити час на здійснення закупівельного процесу та знизити навантаження на замовників, учасників і електронну систему «Prozorro»:
• підняти пороги із 200 до 500 тис. грн для звичайних замовників. На основі даних за 2020 рік таке рішення могло б потенційно зменшити загальну кількість конкурентних тендерів на 20 % в кількості і лише на 0, 25 % – у грошовому вимірі;
• змінити порядок визначення предмета закупівлі на товари та послуги, а саме відмінити правила агрегації за 3-4 знаком коду ДК 021:2015 на товари та послуги. На основі даних за 2020 рік таке рішення могло б потенційно зменшити загальну кількість конкурентних лотів на 12 % в кількості і лише на 0,5 % – у грошовому вимірі;
• розширити використання електронного каталога. На основі даних за 2021 рік таке рішення могло б потенційно зменшити кількість спрощених закупівель на 12 % без впливу на конкурентність.