Липень 2018
КОНСАЛТ ІНФО №1

Практичні рішення від провідних тендерних експертів

Вартість:
від 190 грн
МАКСИМ НЕФЬОДОВ
Про систему закупівель з перших уст: сьогодення, проблеми та очікування
Перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі України Максим Нефьодов розповів про стан системи закупівель, очікуваний моніторинг закупівель ДАСУ та про долю системи загалом

Пане Максиме, часто учасники закупівельного процесу називають вас батьком ProZorro. І дійсно, Ви працювали із самого початку реформи у сфері закупівель, пройшли шлях від її створення і продовжуєте працювати нині. Тож як сьогодні оцінюєте її хід?

Мені не дуже подобається, коли мене називають «батьком реформи». Так, я маю честь очолювати процес реформування сфери публічних закупівель із точки зору політики. Але будь-які зміни в країні не є персоналізовані, над ними працюють сотні людей. Реформа – це волонтери, громадські організації, майданчики, активісти, які шукають «зраду», працівники міністерства, Антимонопольного комітету України¹ і так далі… У цілому стан справ оцінюю позитивно. Є речі, які перевершили наші очікування, наприклад, щодо швидкості розгортання системи. У нас були побоювання щодо користування інтернетом і завантаженням файлів, але нічого, все працює. І, звісно, ресурсне обмеження. Нам би хотілося швидше розробляти новий функціонал, але є ще питання фінансування, кадрового забезпечення і сертифікації.

На жаль, не все залежить від нас. Хочеться, щоб у питанні щодо покарання у сфері закупівель активніше працювала правоохоронна система. Ми можемо в дечому обмежити корупціонерів: унеможливити деякі варіанти схем, автоматично розпізнавати у закупівлях «зраду», але хтось має за результатами цієї «зради» виносити вироки й тягти корупціонерів у в’язницю. Метою формування, зокрема, має бути донесення до людей, що прозорість – не просто «атата», мовляв, журналісти напишуть і буде соромно. А що справді ризики зростають, є загроза втратити свободу і гроші. Зараз ми активно працюємо із правоохоронною системою, щоб активізувати цю роботу. Сподіваємось, законопроект №8265² , після свого ухвалення, хоча б частково допоможе вирішити це питання.

Півроку тому було ухвалено закон³ , який законодавчо закріпив моніторинг закупівель. Усі сподівались, що в березні-квітні цього року моніторинг запрацює. Але цього так і не відбулось. Чому так складається ситуація, можливо, існує проблема з Державною аудиторською службою України⁴ ?
Дійсно, ДАСУ є складною структурою. Але затримка також є і з тим, що наш моніторинг – абсолютно новаторський продукт, якого немає ніде у світі. Ми спеціально з командою літали в Чилі, тому що чилійці завжди розповідали на конференціях, що в них є ризик-менеджмент такого плану, який будуємо ми. І нам цікаво було подивитись, як він працює у них. Проте, на жаль, ризик-менеджменту в нашому розумінні там немає.

…Зараз ми налаштовуємо таку чутливість системи ризик-менеджменту, щоб ДАСУ могла опрацювати усі сигнали. Мета – прибрати суб’єктивність «туди дивлюсь, а сюди – ні»…

Штрафувати членів тендерного комітету за те, що вони завантажили звіт на день пізніше, чи перевіряти дотримання термінів у закупівлях – не є нашим завданням. Звичайно, контроль за дотриманням всього цього є важливим, але є серйозніші ризики, які автоматично перевіряти досить важко.
Звісно, у закупівлях є і зухвалі порушення, але для них моніторинг не потрібний, вони й так очевидні, і це скоріше питання кримінальних порушень. Не білокомірцевої злочинності, з якою ми боремось, а реального бандитизму. Що робити, якщо людина укладає нікчемну угоду, свідомо порушуючи рішення АМКУ? Що ми ще можемо в законі прописати, щоб це унеможливити? Це приблизно те саме, що намагатись виключити вірогідність, що зараз сюди хтось забіжить, схопить ваш телефон і втече. А ось звести набір вхідних даних до більшої чи меншої вірогідності того, що у закупівлі виникнуть проблеми, потрібно, але досить складно. Щодня в електронній системі з’являється близько 5 тисяч нових тендерів. А треба опрацьовувати не лише нові, а й уже наявні, які переходять у нові стадії, на яких можуть виникнути проблеми. Тож визначення потрібних індикаторів із технічної точки зору – процес непростий.
Ще одна велика проблема – налаштування чутливості. Може вийти так, що система оцінки ризиків буде мати величезну кількість хибно-позитивних спрацьовувань. І це знівелює до неї довіру і точно не полегшить роботу ДАСУ.
Зараз ми налаштовуємо таку чутливість системи, щоб ДАСУ могла опрацьовувати усі сигнали. Мета – прибрати суб’єктивність «туди дивлюсь, а сюди – ні», щоб кожне спрацювання ризик-менеджменту перетворювалось у список закупівель, які ДАСУ не може не взяти на перевірку. Але якщо працівник щодня буде отримувати по 20 кейсів, він їх не встигатиме опрацьовувати, і це буде профанація.
Окреме питання – фільтрування по регіонах, адже в різних містах різне представництво ДАСУ. Ще один нюанс – важливість. Щоб першими падали на ДАСУ закупівлі з більшими сумами, адже вони є важливішими та ризиковішими.
На сьогодні повністю готовий кабінет моніторингу ДАСУ. Ми закінчуємо його тестування. Далі будемо навчати працівників ДАСУ, як з ним працювати. Відібрали 16 індикаторів, які стосуються комплаєнсу⁵ , і 18 – ризик-менеджменту. Вже приблизно розуміємо, скільки кейсів вони видають щоденно. Наразі працюємо над розробкою наказу і, сподіваюсь, через місяць-півтора він буде затверджений.

Дорогою до Вас до мене зателефонував учасник і скаржився, що його спочатку визначили переможцем тендеру, а через дві хвилини його та ще одного учасника замовник відхилив. Тобто учасників більше немає. На сьогодні законодавство не дозволяє оскаржити таке рішення замовника, бо немає повідомлення про намір укласти договір. Скажіть, коли очікувати на ухвалення законопроекту №8265, який має подібні ситуації виправити?

Давайте будемо реалістами. Думаєте, усі мріють змінювати публічні закупівлі на краще? Це не так. Маємо питання як банальної корупції, так і нерозуміння того, в якому напрямку ми змінюємо систему закупівель. Велика кількість політиків навіть не розуміють, як проводити процедури. Тут більше питання зміни парадигми. Багато учасників мусять зрозуміти, що так далі жити не можна. Тоді це і є справжня реформа. Не папери й заклики, а коли цілі ринки починають жити за новими правилами.

Наскільки питання нерозуміння реформ актуальне для Верховної Ради?

Не треба демонізувати парламент. У ньому вистачає людей, які можуть, вміють і хочуть розбиратися. Все пізнається у порівнянні. Наприклад, строки ухвалення рішень в інших розвинених країнах набагато довші, ніж у нас. І коли запитуєш в іноземного колеги, чому вони не реформують закупівлі, відповідь вражає: «У нас немає попиту на зміни».
Звичайно, тут немає якоїсь містики. Треба готувати якісні продукти, пояснювати, чому закладені такі зміни. І працювати потрібно із кожною фракцією. Ми хоч можемо прийти й сказати: «Ганьба, зрада, дивіться, що в закупівлях робиться, почитайте новини від «Наших грошей» чи Центру протидії корупції. Гляньте, що я пишу у «Зраді-перемозі тижня». Ми їм кажемо, що наше завдання – зробити ефективніше. І зі скрипом рухаємось уперед, за що вдячні депутатам, Президенту і Кабміну.

…Насправді ми це робимо не для того, щоб когось ткнути носом. Головна мета – показати типові помилки…

До речі, п. Максиме, чи були покарані «зрадники» із ваших дописів? І чи були заохочені переможці?

Періодично ми публікуємо, що стається зі «зрадниками». Звісно, їх карають і не по одному кейсу. Просто в нас люди на «зраду» більше звертають увагу, ніж на перемогу. Не пам’ятаю, щоб перемогу колись святкували.
Насправді ми це робимо не для того, щоб когось ткнути носом. Головна мета – показати типові помилки. Дуже часто в людей викривлене розуміння про закупівлю. Дехто чесно вважає, що всі закупівлі у країні – це «зрада», тому що журналісти пишуть лише про негатив. І це логічно, адже преса пише про розслідування. Однак це відлякує людей. Утворюється якась «спіраль смерті»: учасники не вірять у закупівлі, тому не беруть участі, а отже їх буде мало, вони не боротимуться за свої права, і конкуренція стане менша, як і економія бюджетних коштів. А можна працювати навпаки! Якщо ми всі будемо працювати в закупівлях і боротися за свої права, то навіть найбільш нахабні замовники вестимуть себе пристойніше, і найбільш нахабні постачальники будуть знати, що поряд купа конкурентів, і перестануть викручувати замовникам руки, знаючи, що їх можуть легко замінити на когось іншого, якщо це буде потрібно.
Часто ми не висвітлюємо великі кейси, політичну зраду, де сотні мільйонів, тому що наша мета – показати типові проблеми, а також те, що є багато закупівель, де ринок задоволений.

…через закупівлі минулого року укладено договорів на пів трильйона грн – 500 мільярдів…

Не можу не запитати про Ваше ставлення до законопроекту «Купуй українське, плати українцям»⁶. Знаю, що міжнародна спільнота і ваша команда виступали проти нього. Як вважаєте, чому з’являються такі проекти? Навіщо закупівельникам ускладнювати життя?
З одного боку, напевно, є якесь нерозуміння того, як працюють ринки та конкуренція. Можливо, через те, що деяка частина українського населення досі перебуває у радянській парадигмі, і вважає, що має бути держплан, який визначає хто і що виробляє, має бути одна марка комбайнів, підшипників, взуття. І хоч це дорожче, але своє. Треба їх підтримувати, давати їм гроші з державного бюджету, а вони за це будуть приходити на з’їзди партій і синхронно аплодувати мудрій політиці якогось керманича.
З іншого – слід розуміти, що в рамках публічних закупівель минулого року укладено договорів на півтрильйона грн – 500 мільярдів. Це величезні гроші! Якщо є можливість корупційно відщипнути хоча б 1% цієї суми, то така сума дозволить завести цілу фракцію у парламент. І в деяких людей таке бажання є.

У цій ініціативі є комбінація двох факторів: щире бажання побачити держплан та величезні корупційні ризики.
Саме тому я проти політики чорних і білих списків. Бо в нас наразі немає великої армії чесних, професійних і мотивованих людей. Аби вони були, у нас би працювало кілька таких спеціалістів, і вони б розглядали «кричущі випадки». Але як це буде застосовуватись в Україні? Невже ми справді віримо, що надавши якийсь «ручняк», щось запрацює краще? Я не вірю. Ми не маємо створювати системи, які не будуть працювати в українських реаліях.
Апологети законопроекту «Купуй українське» іноді апелюють до досвіду розвинених країн. Прекрасно, але давайте спочатку будемо мати таких чиновників, як, наприклад, у Японії, які роблять харакірі після скандалу, тоді, напевно, можна переймати методи інших країн. А поки для України застосування американського чи японського досвіду, на мою думку, є недоречним.

Є випадки, коли учасник заходить у дуже великий демпінг з метою не виконати роботу, а виграти тендер, і потім починає підганятись під 5-10 додаткових угод, аби підвищити ціну. Як боротися із такими діями учасників? І чи плануєте вводити таке поняття, як в європейських закупівлях – аномально низька ціна?

Та аномальна ціна, що в країнах Європи, в нас працювати не зможе. Тому що це по суті ціна, нижча від інших пропозицій. Хто буде чесним арбітром, який казатиме, що це дешево? Та й взагалі відмовитись від підвищення ціни неможливо. Ми живемо в країні, де все ще висока інфляція, а історія показує регулярні стрибки валютного курсу. Хотілося б, щоб ці кілька років стабільності продовжувались й далі. Але якщо ми заборонимо переглядати ціни за багатьма групами товарів, замовники випадатимуть з коридору цін, і постачальники просто будуть відмовлятися від виконання договору.
У 2015 були випадки, коли учасники відмовлялися від підписання угоди, вигравши тендер. За сім днів настільки змінювався курс гривні та ціни на нафту, що переможці відмовлялись від своїх пропозицій.
Вважаю, ця проблема має умовні дві групи:
> дуже маленьких замовників, яких справді «нагинають» постачальники, тому що нерівні умови (часто бачимо на рівні газу з маленькими гравцями);
> змова між замовником і постачальником (іноді є у будівництві, тому що там приховані роботи, які важко оцінити).
Ми мріємо про нормально регульовані товарні ринки, які є у Європі. На сьогодні в нас біржі – просто майданчики для реєстрації угод, інколи між собою. Це не має до ринку жодного відношення. І наше завдання – напрацювати метрику, яку можна буде використовувати по газу, щоб створити якийсь визначальний індекс.
Ця проблема – яскравий приклад того, що будь-яка реформа – це не реформа на острові. Мовляв, ми тут такі розумні, побудували місто-сад, а поряд казна-що. Ми не можемо повністю зробити реформу закупівель без правоохоронної системи, без нормальних товарних бірж, без роботи Нацбанку чи інфляційного таргетування, без бюджетування і так далі. В багатьох сферах ситуація покращується, але це приклад того, що все в країні взаємопов’язане. Віримо, колеги в інших напрямах не підведуть.
У нас в колективі є прикмета, коли людина стає справжнім «тендеристом». Як правило, це відбувається після того, як їй присниться перший сон про закупівлі. Вам сниться щось про тендери?

Якщо мені й сняться жахи, то на інші теми (усміхається – прим. ред.). Про приватизацію, наприклад, де дійсно боротьба, ми поки лише ухвалили нормативні акти на рівні Уряду. І це великий крок уперед, за який ми довго боролися, але щоб його запустити, треба ще знайти гроші. І, звісно, провести тендерні процедури. Я категоричний противник вислову «Сапожник без сапог»! Ми так само проводимо тендери, закуповуємо послуги, розробки, супроводження, хостинг і багато іншого. Все це займає час і зусилля, але треба рухатись уперед. У закупівлях ми робимо багато речей, і вони вже як «вишенька на торті», на які ще навіть великого попиту немає, а ми просто думаємо на майбутнє.

¹ Далі – АМКУ (прим. ред.).
² Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України» № 8265 від 13.04.2018 (прим. ред.).
³ Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законів України щодо здійснення моніторингу закупівель» від 21.12.2017 № 2265-VIII. Набрав чинності 27.01.2018 (прим. ред.).
⁴ Далі – ДАСУ (прим. ред.).
⁵ англ. Compliance – згода, відповідність (прим. ред.).
⁶Проект Закону «Купуй українське, плати українцям» (про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння розвитку промислового виробництва та малого і середнього підприємництва) № 7206 від 17.10.2017. Законопроект 07.12.2017 ВРУ приняла у першому читанні (прим. ред.).
МАКСИМ НЕФЬОДОВ
Перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі України
Цікаві теми номеру
ТЕМА НОМЕРА
58 СТОР.
Система пожежної сигналізації – товар, робота чи послуга?

Пояснимо, коли систему пожежної сигналізації слід закупати, як роботи, як послуги і як товар

Є такі закупівлі, коли в одному випадку вони можуть бути товаром, в іншому – послугою, а в третьому – роботами. Тож пропонуємо розглянути, коли саме закупівля системи пожежної сигналізації є – товаром, роботою і послугою.

26
ЗАКУПІВЛЯ В ОСВІТІ

Закупівлі для нової української школи

30
ЗАКУПІВЛЯ У МЕДИЦИНІ

Лікарські засоби: визначаємо потребу

36
ПРАКТИКА ОСКАРЖЕНЬ

Додатки та додаткові угоди в аналогічних договорах

42
ПРАКТИКА ОСКАРЖЕНЬ

Гарантійний лист від виробника: дискримінація чи ні?

58
ТЕНДЕРНА ПРАКТИКА

Система пожежної сигналізації – товар, робота чи послуга?

62
PROZORRO ПРОДАЖІ

Приватизація комунального майна– нова процедура для регіонів

ВАЖЛИВІ ТЕМИ НОМЕРА
01
Істотні умови договору будівельного підряду
02
Лікарські засоби: визначаємо потребу
03
Додатки та додаткові угоди в аналогічних договорах
04
Гарантійний лист від виробника: дискримінація чи ні?
Шановні колеги!

У нашому колективі є прикмета – працівник стає справжнім тендеристом, коли йому приснився перший сон про закупівлі . Надіюсь, наш читач – справжній тендерист, який, попри сни, бажає щодня ставати кращим і не боїться нічого. Команда «Консалт Info», як ніхто, розуміє вашу клопітку і нелегку роботу, іноді до ночі, та відчуття хвилювання за проведені процедури. Самі вже ось більше 10 років проводимо закупівлі, співпрацюючи з різними замовниками та учасниками зі всієї країни. Але запевняю, що разом із журналом ваші сни про закупівлі та робота стануть тільки приємнішими. А якщо ви тільки приєдналися до лав таких спеціалістів, то наші професійні поради, консультації та відповіді допоможуть правильно зрозуміти процес закупівель і не допустити помилок.
Тож радо вітаю на сторінках нового випуску журналу «Консалт Info», який покликаний бути професійним помічником як для замовників, так і учасників торгів.
Для вас підготували унікальний матеріал: інтерв’ю з найвідомішим реформатором сфери публічних закупівель – Максимом Нефьодовим, з якого дізнайтеся першими про долю закупівель та їхнє майбутнє вже сьогодні

У кожному номері на вас чекають:
практика оскаржень закупівель у вузькій тематиці;
щомісячний аналіз судової практики щодо притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 164-14 КУпАП;
тематичні статті, пов’язані зі специфікою роботи замовників галузей охорони здоров’я та освіти;
заглиблення в практичні аспекти торгів для окремих предметів закупівлі;
рекомендації та зразки формулювань, які можуть бути використані під час підготовки тендерних документацій, проектів договорів та протокольних рішень.
А ще з нами просто бери і працюй! Так, за допомогою постійної рубрики «Шаблони документів» у вас завжди буду готові документи.
Якщо ж ви учасник, тоді пропонуємо поглянути на закупівлі з іншого боку барикад.

І другу нашу з вами розмову закінчу словами відомого британського державного діяча – Уїнстона Черчіля: «Удосконалюватися – значить мінятися, бути досконалим – означає змінюватися часто». Тож залишайтеся з нами і будемо змінюватися на краще разом.

Приємного читання та до нових зустрічей!

З повагою
головний редактор,
Олег Кушнір